Emmanuel Macron o del reinado del poder administrativo, por Gerardo Muñoz
Artículo publicado en Tous dehors « Emmanuel Macron ou le règne de la puissance administrative » el 27 de marzo de 2023.
Actualmente, desde el plano de la política apenas se consigue entorpecer los elementos de análisis de las fuerzas reales que se movilizan a muy diferentes ritmos por debajo de su superficie. Cuando recientemente Emmanuel Macron se ha referido a las manifestaciones de protesta que se están desarrollando estos días por toda Francia, describiéndolas como “una masa [foule] sin legitimidad alguna, frente al pueblo soberano que se expresa por medio de sus representantes”, no solo hablaba en tanto que soberano, sino también en tanto que algo más específico, a saber, en tanto que administrador.
Si el antiguo soberano representaba metonímicamente la totalidad del cuerpo constituyente, la retórica política de Macron distingue habilmente entre la mediación institucional del «pueblo» y las «facciones» o las «masas» (recogemos aquí el eco de cierto ‘faccionalismo’ que para los federalistas norteamericanos representaba el gran reto del orden republicano y, en último término, el uso con el cual Freud se refiere a Gustave Le Bon en su texto de 1921, Psicología de las masas y análisis del yo). Lo interesante, en cualquier caso, es que el clivaje entre las dos figuras queda bien delimitado: de un lado, el polo de la legitimidad política y su consecuente esquema representacional; y del otro, una agregación de la masa, en el polo inverso de la ilegitimidad apolítica. La ratio de la administración (o lo que he llamado en investigaciones recientes el nexo administrativo) sirve para conectar la especificidad de esta división. Del mismo modo, no debemos dejar pasar la ocasión de recordar que si Macron es un pretencioso político al mando de la política occidental, es precisamente porque se erige como la fuerza ejecutiva al frente de la legitimidad administrativa (como perteneciente a una élite política, cabe señalar aquí que se formó en la ENA, la Escuela Nacional de la Administración por sus siglas en francés).
¿Qué entendemos por administrador en esta coyuntura histórica específica? No debemos pasar por alto el hecho de que el derecho público francés moderno tiene una larga e importante historia en el droit administratif, que se estructura en torno a un sistema jurisdiccional dual consagrado por una extensa jurisprudencia y ordenado por principios jurídicos. El sistema francés del droit administratif, sin embargo, no debe entenderse a posteriori como un amalgama de la clásica separación de poderes, sino más bien como un diseño institucional concreto dentro del marco de los poderes públicos. Esta concepción institucionalista ha influido profundamente en el pensamiento de Carl Schmitt sobre el «orden concreto» en las primeras décadas del siglo veinte. En cierto sentido, la institucionalización burocrática fue un mecanismo organizativo que integraba la práctica legislativa parlamentaria. De modo que el surgimiento del estado administrativo en nuestra época difiere del droit administratif en la medida que representa la liquidación, del mismo modo que una profunda transformación del sistema jurídico desde sus propias bases internas. En este sentido, el surgimiento del estado administrativo es un excedente de la legitimación burocrática, y Schmitt tenía razón al caracterizarlo como «motorización de la ley» (cf. Situación de la ciencia jurídica europea, 1944), una fuerza que vio desencadenarse en la tendencia generalizada del derecho público europeo de la década de 1930, aunque solo alcanzaría a ser realizada en el contexto legislativo norteamericano (algo que Schmitt no pudo predecir con anterioridad). Y si tuviéramos que esbozar una mínima reducción fenomenológica del derecho administrativo hoy, podríamos afirmar que consiste en el rebasamiento del poder ejecutivo a través del ejercicio del principio de delegación y de la extensión de la la aplicación del poder policial (enforcement) intra-agencial. Lo que desde muy temprano los profesores de derecho administrativo denominaron la revolución de un «proceso administrativo», ahora ha llegado a su máxima extensión al subsumir la estructura tripartita de la separación de poderes a la supervisión administrativa del espacio de la reproducción social sin afuera.
Que Macron solo esté en condiciones de formular su análisis de una situación política en términos de masas implica que ya está ocupando (al menos de manera tendencial; esto es, dejando a un lado la transformación concreta del desarrollo del poder ejecutivo en el sistema francés) y previendo el papel del poder ejecutivo hacia un presidencialismo administrativo. En un artículo jurídico académico que ejercerá una enorme y continua influencia en el derecho público estadounidense, «Presidential Administration» (Harvard Law Review, 2001), la jueza de la Corte Suprema, Elena Kagan, declaró que la era de la administración ejecutiva había llegado ya, que más que la supremacía de una rama institucional sobre las demás, esta transformación aspiraba a defender el equilibrio ordenado al funcionamiento total de la administración del sistema al completo. Es importante señalar que el ascenso actual del estado administrativo en el derecho público anglosajón no hunde sus raíces en la maximización de la racionalización burocrática, ni tampoco en la autoridad del cargo carismático de un Reichspräsident del tipo de la República de Weimar (en otra ocasión he mostrado su diferencia substantiva), sino más bien en la producción de delegación y deferencia de la autoridad política que se deriva del poder ejecutivo, toda vez que permanece acotada a una logística de orden y equidad (de hecho, la noción de aequitas ha pasado a ser la unidad mínima de la ratio administrativa que hace posible la reproducción de excepcionalidad; pero este aspecto, merece mejor ser discutido en otro momento). En otras palabras –y por muy paradójico que resulte– el experimento macronista de acción ejecutiva basado en el artículo 49.3 de la Constitución francesa, el cual evita pasar por la aprobación del Congreso, es una práctica completamente habitual y normalizada en el ordenamiento jurídico estadounidense. Una práctica que ha llevado a algunos eminentes juristas a despedirse del cuerpo legislativo del Estado; ese mismo poder que Woodrow Wilson hubiera descrito como el ‘cuerpo de la nación’ en su ensayo Congressional Government (1885).
A fin de cuentas, siempre que se describen las políticas tecnocráticas de Macron, se olvida el hecho concreto de que su americanismo no se reduce únicamente a la planificación económica o a la consecución de índices de productividad y estándares crediticios financieros, sino que se trata también de un específico estilo de gobierno. Y este estilo no es otro que el de un gobierno administrativo, cuya fortaleza en el derecho público no debe darse por descontada. Desde luego, esto implica que el viejo imperio de los jueces y congresistas (los «representantes electos» defendidos por la doctrina publicitaria de Macron) está finalmente en los márgenes de una nueva gobernabilidad ocupada por una élite de cuadros administrativos y reguladores a cargo de los grandes diseños de políticas orientadas por la expertise, la racionalidad, la adjudicación y el proceso de toma de decisiones compartimentado -que en palabras de Kagan debería orientar “una política coherente, alejada de la dimensión meramente política y de la opinión pública”.
Contrariamente a la retórica republicana de la que Macron hace gala, el verdadero ethos del administrador ya no se ubica al nivel de la representación política moderna clásica (elecciones, cuerpo legislativo, control judicial, estatuos reglamentarios), sino más bien en la producción de un equilibrio (equidad) de principios que unifica la agregación de preferencias y cálculos privados a las determinaciones específicas de amplios intereses públicos discrecionales. En el nivel de análisis de los tipos ideales, esta transformación sedimenta el pasaje de la élite política moderna al administrador ejecutivo encargado de optimizar la circulación de nuevos poderes indirectos. La americanización de las políticas de Macron se centra en esta peculiar gobernanza política guiada por principios administrativos abstractos (la llamada transición ecológica ligada a centros energéticos metropolitanos o infraestructuras territoriales, por citar un ejemplo) y determinaciones óptimas para reproducir ordenabilidad. Lo que surge en el umbral de la política republicana moderna es pues, la emergencia de unas masas fragmentadas y la promulgación de medidas policiales (policy enforcement) orientadas a la contención de la ingobernabilidad de esa ficción que es la sociedad civil contemporánea.